Jste v sekci: Praktické informace

Rozbor právních rizik při rušení zastavitelnosti pozemků (ploch) změnou nebo novým územním plánem, případně změnou způsobu nebo podmínek jejich využití

1) Riziko náhrad vyplývajících přímo ze stavebního zákona, tj. § 102 stavebního zákona

Ustanovení § 102 odst. 2 hovoří pouze o prokazatelné majetkové újmě pro vlastníka, jehož pozemek byl určen k zastavění a změnou ÚP či vydáním nového ÚP bylo toto určení zrušeno. Určení pozemku k zastavění (v plochách stabilizovaných, přestavbových nebo zastavitelných) nebo k „nezastavění“ (jako součást nezastavěného území) je územním plánem jednoznačně dáno vymezením hranice zastavěného území a zastavitelných ploch. Nelze tedy § 102 uplatňovat na případy, kdy nedošlo ke zrušení zastavitelnosti, ale pouze ke změně způsobu využití (např. z bydlení na rekreaci) nebo ke změně podmínek zastavitelnosti (např. změnou koeficientu zastavění, výškové hladiny zástavby, vložením podmínky prokázání hygienických hlukových limitů, vložením podmíněnosti stavbami veřejné infrastruktury, etapizace apod.). Těmito nástroji (podmíněností a etapizací) lze často zastavitelnost „de jure“ zachovat, ale „de facto“ odsunout do prakticky nebo dlouhodobě nerealizovatelné polohy. Obecně je důležité, aby všechny tyto změny a podmínky byly náležitě odůvodněny z hlediska veřejných zájmů.

Velmi diskutovanou otázkou je lhůta 5 let, po jejímž uplynutí lze zastavitelnost pozemku zrušit bez nároku vlastníka na náhradu. Ustanovení o této lhůtě totiž § 102 obsahuje až ve znění novely stavebního zákona účinné od 1. 1. 2013. Diskutuje se tedy tzv. retroaktivita tohoto ustanovení. Názor MMR, opřený o důvodovou zprávu k novele, retroaktivitu připouští a říká, že je možné rušit bez náhrad již od roku 2013, pokud předtím uplynula pětiletá lhůta nevyužité zastavitelnosti. Připouští ale také určitou logiku výkladu, že pokud vlastník o hrozbě zrušení bez náhrady předtím nevěděl, nic ho nenutilo k přípravě stavební činnosti. Proti tomu zase stojí argumenty, že zastavitelnost pozemku, daná územním plánem, není vlastností pozemku, která by spadala do vlastnických práv vlastníka nebo do jeho nároků, neboť je (zejména v případě zastavitelných ploch) získávána rozhodnutím zastupitelstva obce a tímto rozhodnutím také může být zrušena. S tím souvisí i „ocenění“ náhrady, které bylo novelou § 102 (s účinností od 1. 1. 2013) významně změněno (viz další odstavec). Ve věci retroaktivity pětileté lhůty prozatím neexistuje žádný judikát, podle kterého by bylo možné předvídat výsledek případného soudního sporu. Nicméně MMR doporučuje, pokud by měl být např. územní plán s rušenými plochami pro zastavění vydán koncem roku 2017, aby „pro jistotu“ se s vydáním počkalo až po 1. 1. 2018, kdy již otázka retroaktivity přestane existovat.

Novelou stavebního zákona z r. 2012 (účinnou od 1. 1. 2013) byl zásadně změněn též způsob výpočtu náhrad. V předchozím znění to byl rozdíl mezi hodnotou pozemku zastavitelného a nezastavitelného podle znaleckého posudku. Po novele je výše náhrad definována jako skutečně a prokazatelně vynaložené náklady vlastníka spojené s přípravou výstavby v obvyklé výši. Do těchto nákladů lze zahrnout náklady na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby a v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. Změnou vlastníka (např. koupí pozemku) nebo zřízením zástavního práva přitom rozhodně nezačíná běžet nová pětiletá lhůta; ta se počítá vždy od vzniku zastavitelnosti pozemku (případně až od 1. 1. 2013, jak uvádím v předchozím odstavci).

V novelizovaném zákoně je rovněž uvedeno, že pokud zrušení zastavitelnosti vyplyne z rozhodnutí nebo stanoviska jiného orgánu než obce (např. dotčeného orgánu nebo kraje), vyplatí sice obec náhradu vlastníkovi, pak má ale nárok na její vrácení formou 100% kompenzace od orgánu, na základě jehož rozhodnutí nebo stanoviska ke zrušení došlo. Na tuto skutečnost je možné a vhodné dotčený orgán (např. ochrany přírody) upozornit při dohodování stanoviska, ve kterém uplatňuje nároky na zrušení zastavitelnosti v případech, kdy obec chce zastavitelnost zachovat nebo nechce nést sama riziko náhrad.

Ustanovení § 102 stavebního zákona nelze aplikovat na změnu způsobu nebo podmínek využití, pokud zastavitelnost zůstane zachována (to se týká výhradně úplného zrušení zastavitelnosti). Ztížení podmínek nebo snížení ekonomické „výtěžnosti“ pozemku zpřísněním regulativů zástavby sice může cenu pozemku snížit podobně jako při úplném zrušení zastavitelnosti, není ale možné takto použít § 102 a vyčíslovat náhrady za snížení ceny pozemku. Vedlo by to k absurdním situacím, kdy i umístění plochy s nějakým „nepopulárním“ způsobem využití (např. dopravní a technické infrastruktury nebo i zařízení sociálních služeb) v blízkosti předmětného pozemku by mohlo být považováno za částečné znehodnocení zastavitelného pozemku. Stejně tak ale např. vybavení veřejnou infrastrukturou s možností napojení na ni vyvolává naopak zhodnocení pozemků, v důsledku kterého by mohla být orgánem veřejné správy recipročně požadována platba odpovídající tomuto zhodnocení. Z toho je zjevné, že § 102 stavebního zákona není možné uplatňovat jinak než v případech úplného zrušení zastavitelnosti v územně plánovací dokumentaci, za podmínek zde uvedených a s výší náhrad dle tohoto ustanovení. 

2) Riziko náhrad vyplývajících z jiných předpisů

V komentářích k judikátům jsem našel dva jiné předpisy, jimiž se soudy zabývaly ve sporech vlastníků pozemků a obcí v souvislosti se změnami podmínek využití pozemků včetně jejich zastavitelnosti v důsledku změny územního plánu nebo v důsledku vydání nového územního plánu.

a) Občanský zákoník (v judikatuře ještě starý – 1964) v souvislosti s pojmy „legitimního očekávání“ vlastníka, bezdůvodného ukončení „předsmluvních vztahů“ ze strany obce a porušení její „prevenční odpovědnosti“. Závěr je ten, že tyto pojmy a hlediska nelze v územním plánování uplatňovat, protože opatření obecné povahy, kterým se územní plán vydává, leží na pomezí rozhodnutí a právního předpisu. Řeší totiž konkrétní předmět (území), ale má obecný okruh adresátů (všech jeho uživatelů). Není tedy vztahem dvou subjektů (obce a vlastníka) ve kterém by mohlo nějaké legitimní očekávání vzniknout. Navíc díky obecnému okruhu adresátů může tutéž změnu jeden adresát vnímat negativně a druhý pozitivně.

b) Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (č. 82/1998 Sb.). Soud dovodil, že odpovědnost za případnou škodu (vyjma náhrad vyplývajících přímo ze stavebního zákona, tj. dle § 102) nelze posuzovat podle obecného předpisu (občanského zákoníku), ale jen podle uvedeného zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Z tohoto předpisu vyplývá možnost vzniku škody jen v přímé souvislosti s chybami správního orgánu dvojího druhu, a to 1. nezákonným rozhodnutím a 2. nesprávným úředním postupem. Jedná se tedy pouze o chyby kompetenční nebo procesní, nikoli o domnělé „vady“ konkrétního návrhu a řešení územního plánu. Za předpokladu dodržení postupů pořizování územního plánu podle stavebního zákona a správního řádu není možné, aby komukoliv vznikla škoda způsobená obcí při výkonu její veřejné moci podle uvedeného předpisu.